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不过，这一裁判理由在逻辑上难以成立，因为扰乱公共秩序的行为显然是以发生扰乱公共秩序的损害后果为前提的，倘若没有发生扰乱公共秩序的损害后果，便不是扰乱公共秩序的行为。

保障计划草案应当适时公开、再次征求意见，广泛听取各有关方面的利益诉求和意见表达，保障计划制定部门在汇总、分析相关调整意见之后，组织专家论证会深入讨论，充分听取专家意见，再进行修改调整，最大限度地实现行政目的维护公共利益。在法规范缺位的情况下，以机关运行保障的立法目的和行政目的为宗旨，以保障计划为引导，整合既有政策和资源，保证机关运行保障事务有序运转，同时，为进一步修改完善相关规范提供依据和参照准则。

依照行政计划开展行政活动的计划行政[1]成为尊重行政本来规律、实现行政目的、促进行政系统良性循环的重要手段，同时，也是确保法规范安定的重要手段。（一）机关运行保障计划的内涵 早在2004年国务院颁行的《全面推进依法行政实施纲要》中就明确提出要充分发挥行政计划、行政指导、行政合同等方式的作用。注释: [1] 杨建顺.计划行政的本质特征与政府职能定位[J].中国人民大学学报,2007(3). [2][15][19] 杨建顺.权力的规则——建顺微思录（一）[M].北京：北京大学出版社,2017.141,143,144. [3] 余少祥.关于机关事务管理体制改革的若干思考[J].中国行政管理,2019(3). [4] 衡霞.地方机关事务管理职能法定化困境及成因研究[J].中国行政管理,2019(3). [5][20] 王贵松.调整规划冲突的行政法理[J].清华法学,2012(5). [6] 陶雪良.论机关事务工作的高质量发展[J].中国行政管理,2018(3). [7] See Federal Management Regulation, Act. 102-74.10-What are conservation programs? [8] 王绍光.国家治理[M].北京：中国人民大学出版社,2014.368. [9] 翁岳生.行政法[M].北京：中国法制出版社,2002.810. [10][14] 杨建顺.行政规制与权利保障[M].北京：中国人民大学出版社,2007.1,171. [11] 马怀德.行政程序立法研究：《行政程序法》草案建议稿及理由说明书[M].北京：法律出版社,2005.360. [12] 莫于川.行政规划法治论[M].北京：法律出版社,2016.59,62-63. [13] 陶雪良.论机关事务的本质属性[J].中国机关后勤,2018(1). [16] 宋雅芳.行政规划的法治化理念与制度[M].北京：法律出版社,2009.1,252. [17] 杨建顺.日本行政法通论[M].北京：中国法制出版社,1998.569-570. [18] 周实,齐宁.行政决策的法制化研究[M].沈阳：东北大学出版社,2014.102. [21] 胡锦光.论对行政规划行为的法律控制[J].郑州大学学报（哲学社会科学版）,2006(1). [22] See Federal Management Regulation, Act. 102-74.120—Is a prospectus required to be submitted before emergency alterations can be performed? [23] 杨建顺.如何确保机关运行保障的实效性[N].检察日报,2018-8-15. 作者简介：封蔚然，中国人民大学法学院宪法学与行政法学博士研究生。[19] （二）合法灵活的保障计划调适程序 计划既具有引导性，也难免会有滞后性，有时可能需要根据新形势的发展、突发需求的变化而进行相应的调整。统筹谋划、科学创新管理为机关运行保障工作提出了新的更高的要求，探索行之有效的保障方式是机关运行保障立法的一项重要内容。

（一）科学合理的保障计划确定程序 科学合理的机关运行保障计划确定程序是机关运行保障计划法治化极为重要的一项程序制度。根据机关运行保障实际需求确定保障预算，是制定科学合理的保障计划的前提与基础。平台横亘在政府与市场之间，对政府干预与市场自律的传统构架带来了巨大冲击。

对于互联网行业而言，网络市场份额难以计算且变动较大，市场扩张、市场准入成本相对较低、耗时较短，其支配地位的认定更加困难。例如，平台发现用户违法违规，应当根据具体情况先行采取警告、责令整改、限期改正等较轻微的惩罚措施，如果不能起到理想效果，才应考虑进一步采取更为严厉的措施。近年来，主体责任的适用范围不断扩大。相关条款除了可能存在合同法第40条规定的免除其责任加重对方责任排除对方主要权利几种情形外，还可能存在其他不合理的情形，如设置不合理的交易条件。

不是政府部门这一因素并不能得出该机构所具有的职能不是公共职能的结论。[34] 在数字经济时代，由平台去完成某些不再适合由政府完成的任务，实际上正是政府还权于社会的过程。

长期以来，私人治理都在幕后进行，但平台需要抵制暗箱操作的冲动，不断增强平台私权力运行的透明度，选择能够切实发挥作用的信息披露渠道，将自己的规则制定程序、裁决程序暴露在公众视野中，接受公众一定程度的参与和监督。立法者应根据权责利相统一的原则，科学合理地设置平台责任。[44]参见焦海涛：《二选一行为的反垄断法分析》，《财经法学》2018年第5期，第92页;叶明：《互联网行业市场支配地位的认定困境及其破解路径》，《法商研究》2014年第1期，第31页。平台规则就是平台王国的法律，用户必须遵守，违反平台规则就要面临相应的平台制裁。

目前，几乎所有平台都会单方制定大量平台规则，即网规。[58] 在目前的平台治理实践中，基本的程序正义标准经常不被遵守。首先，平台行使私权力的公共性，赋予公法规制平台私权力以正当性。[54]参见陈越峰：《关键信息基础设施保护的合作治理》，《法学研究》2018年第6期，第188页

平台用户并非平台成员，但平台制定的大量规则对其用户的权利义务能够起到实质影响，是在平台活动范围内具有普遍约束效力的行为规范;平台对其用户采取的管控措施中，有许多措施类似于具有单方强制性的行政处罚或行政强制。从数量上看，一个大型平台往往制定数百部甚至上千部平台规则，其规模甚至比国家制定的某些领域的法律体系还要庞大;从内容上看，平台规则包含大量义务性条款，对用户权利进行了诸多限制。

平台越大，对平台的中立性、公平性、道德性要求就越高。[5] 平台并非普通的私主体，平台权力也不是普通的私权利，而是具有管理监督性质的私主体权力。

[48] 既然平台行使私权力已是一种客观需要，私法对平台私权力的规范又存在一定限度，那就应当转变思路，适当引入公法原理与价值。平台也可能利用其优势地位，通过增加各项交易费用，拉升供应商成本，导致消费者权益受损。出于鼓励交易、尊重交易的司法导向，法院最终只对淘宝平台规则的效力作合法性认定，对平台规则的合理性未作审查。注释: [1]以功能为标准，网络平台大致可以分为电商平台、金融科技平台、搜索引擎平台、即时通讯（社交）平台、服务交易平台、内容提供平台等类型;按经营方式不同，网络平台可以分为第三方交易平台、自营平台和混合平台。大规模的平台型组织的出现，要求我们突破传统观念。平台组织了新的生产力，掌控着海量关键生产要素，有着新的盈利模式，明显不同于传统市场经营者。

传统的违约责任主要建立在一对一平等自由协商的基础上，但超级平台上动辄用户数量上万上亿，单独协商基本不可能。[47] 私法从来就不是一个自洽的封闭系统，可以而且也需要通过公法规范来支援，反之亦然。

[60] 由市场衍生的新技术、新问题原则上应交由市场解决，但为避免非正义的后果，必须从正当法律程序的角度予以重点关注。[11]参见江小涓：《高度联通社会中的资源重组与服务业增长》，《经济研究》2017年第3期，第8页。

[2] 平台虽由私人设立并运营，却日渐成为大众参与公共活动的重要场所，与公共利益密切相关。[3] 通过制定和实施平台规则，平台实际上拥有并行使着监督、定义、影响交易者与利益相关者的巨大权力，形成了所谓的有组织的私人秩序。

即使平台尽到了合理的提请注意义务，用户在事实上也无法对规则逐条认真阅读并准确理解。合作治理 引 言 网络平台的出现是数字革命的标志性事件之一。[32]参见前引[4]，林建宗书，第96页。[7] 我国电子商务法已于2019年1月1日起正式施行。

文章来源：《法学研究》2020年第2期 进入专题： 网络平台 私权力 平台责任 数字经济 合作治理 。法院一方面认可了被告作为网络游戏环境管理者和维护者的单方管理权，另一方面又认为，对其进行处罚应当事先通知的理由，因双方对此并没有作出明确约定，故被上诉人直接进行处罚并无不当。

从权力形式上看，平台行使准立法权准行政权准司法权，塑造了有组织的私人秩序。[23]袁曙宏、苏西刚：《论社团罚》，《法学研究》2003年第5期，第59页。

平台制定的大量规则以及平台同平台内经营者签订的具体协议，往往都被视为格式合同。例如，为满足程序正义的要求，电子商务法明确规定平台制定规则应遵守公开、公平、公正的原则，修改规则前应在显著位置公开征求意见，并充分听取有关各方意见。

[9] 的确，平台追求商业利润，在性质上属于市场经营者，经营平台的行为首先属于商业行为。公权力与私权利的二分法，建立在政治国家与市民社会二分的基础上，已越来越不适应互联网时代的新变化。在蓬勃发展的数字经济时代，从内部视角观察平台与用户之间的新型权力关系也同样必要。总之，既不能将平台权力简单视为传统意义上的私权利，也不应将平台的治理行为视为传统意义上的商事行为。

[3]参见高薇：《互联网时代的公共承运人规制》，《政法论坛》2016年第4期，第83页以下。再次，平台依据抽象的平台规则采取的具体管控措施也有可能不合理，如处罚措施畸轻畸重、歧视对待等。

平台并非普通的市场经营者，不是纯粹提供信息的居间服务者。问题是，将平台知道或者应当知道有违法行为，作为平台承担责任的构成要件，并不能最大程度地发挥平台的主动性与积极性，因为平台完全可以假装不知情以逃避责任。

而对于数字经济而言，一个大型平台往往就有成千上万甚至可能上亿的平台内经营者，政府还要受到获取信息的滞后性、人力物力支出的有限性、技术手段的落后性等多种因素制约，由政府对这些平台内经营者进行直接规制可以说是天方夜谭。平台规则有别于企业内控制度或自律规则，却在实质上充当着具有普遍约束力的内部规范。